다가오는 11월 6일 화요일, 미국에서 선거가 펼쳐진다. 대통령 임기 4년의 한가운데여서 중간선거(midterm elections)라고 불린다. 임기 6년의 연방 상원의원 100명 중 35명과 임기 2년의 연방 하원의원 435명 전원이 뽑히고, 주지사 50명 중 36명과 주 상·하원의원 대다수가 선거를 통해 가려지게 된다. 또한 지방자치단체장과 기초의회의원, 각 주 행정부 장관과 검찰총장, 심지어 상당수 주의 판사까지도 국민들이 직접 선출한다. 대통령을 제외한 거의 모든 종류의 선출직 공무원이 대상인 셈이다. 이중 가장 중요한 관심 대상은 연방 상·하원의원 선거다. 현재 트럼프 대통령의 공화당이 상원과 하원 모두 다수당을 점하고 있는데, 이를 지켜낼 수 있을 지가 관건이다.

2016년 대선 승리 이후, 트럼프 대통령은 여대야소(단점정부·unified government)라는 우호적 입법환경에도 불구하고 보수적인 방향으로 급격한 변화를 이끌어 내지는 못했다. 연방의회의 비협조 때문에 감세법안 통과를 제외하고는 입법과제가 대부분 실패하면서, 행정명령을 통해 상대적으로 작은 변화만 꾀할 수 있었기 때문이다. 따라서 이번 선거에서 공화당이 의회 다수당을 민주당에게 내어 주기까지 한다면, 정쟁이 더욱 격화되면서 대다수의 정책이 교착상태에 빠질 수도 있다.

전망은 공화당에게 유리하지만은 않다. 우선 2차 세계대전 이후 역대 중간선거 결과가 이를 말해 준다. 1946년 트루먼 대통령의 민주당이 상원에서 11석, 하원에서 54석을 공화당에게 내어주는 대패를 겪은 이후, 대통령 소속 정당은 거의 대부분의 중간선거에서 패했다. 1946년부터 2014년까지 평균적으로 상원에서 4.1석(재선 대상 의석의 12.4%), 하원에서 25.6석(전체 의석의 5.9%) 정도를 잃었다. 특히 1994년 소위 “공화당 혁명(Republican Revolution)” 과정에서는 클린턴의 민주당이 하원 54석을 빼앗겼고, 2010년 풀뿌리 보수단체 “티파티(Tea Party)”가 흥했던 시기에는 오바마의 민주당이 하원 63석을 내어 주기도 했다.

선거를 연구하는 학자들은 이러한 현상을 “부침(浮沈; surge-and-decline) 이론”이라고 명명했다. 지난 2016년과 같이 대통령 선거를 함께 하는 경우는 당선되는 대통령 인기에 힘입어 대통령 소속 정당의 상·하원 후보들이 더 많이 당선되었다가, 이번과 같은 중간선거에서는 그 반대로 대통령 소속 정당 후보들이 손해를 보는 것이다. 상·하원 의원 모두 자신의 지역구에서 선출되고 지역구민을 대표하고 있지만, 그 지역의 이해관계나 정치상황보다도 대통령과 같은 전국 정치에 의해서 그 운명이 좌지우지되는 셈이다.

그 원인으로 크게 네 가지를 들 수 있다.

첫째, “정당일체감(party identification)”의 영향이다. 대개 미국인들의 3분의 2 이상, 더 중요하게는 실제 투표장에 가는 유권자들의 85% 이상이 부지불식간에 평소 자신이 소속감을 느끼는 정당을 가지고 있다고 알려져 있다. 일반적으로 부모님을 보면서 소속감을 습득하고, 한 번 형성하면 여러 번의 선거를 거치면서도 바꾸지 않는다고 한다. 종교적 신념과 유사한 심리적 유대감 또는 일체감이기 때문에, 자신의 정당에 대해 거의 무조건적인 지지를 보낸다.

둘째, 대통령 지지율의 하락이다. 2001년 9.11 테러 이후와 같이 특이한 경우를 제외하고, 대통령이 일을 잘한다고 생각하는 국민은 시간이 지나면서 줄어드는 경향이 있다. 이에 대통령에게 실망한 유권자들이 중간선거에서 대통령 소속 정당을 심판하는 것이다. 또, 대통령과 대통령 소속 정당을 지지하며 지난 대선에서 투표에 참여한 유권자 중 상당수가 중간선거에서 아예 기권을 하기도 한다.

셋째, 경제상황에 대한 반응이다. 일반적으로 경제가 호황일 때는 대통령 소속 정당이 유리하고 불황일 때는 그 정반대이다. 그런데 호황과 불황의 기준이 사람마다 달라서, 현 대통령을 지지할수록 경제 성적을 실제보다 더 후하게 매기고 현 대통령을 지지하지 않을수록 경제에 더 많은 불만을 가지는 경향이 있다. 갤럽에서 조사한 대통령 지지율과 국내총생산(GDP) 성장률의 변화를 살펴보면 대통령 소속 정당의 상·하원 의석수 변화와 비교적 높은 상관관계를 보인다.

넷째, 현역의원들과 경쟁력 있는 신인들의 전략적 선택이다. 거시적인 정치·경제 상황이 대통령 소속 정당에 유리하지 않은 경우, 더 많은 현역의원이 은퇴를 결심하게 되고 경쟁력 있는 신인들은 출마를 뒤로 미루게 된다. 예를 들어, 1994년 중간선거의 경우 클린턴 대통령의 민주당에서 총 25명의 연방의원이 자발적인 은퇴를 했는데, 공화당에서는 고작 9명만이 은퇴를 했다. 또, 그 선거에서 민주당 정치신인들은 공화당 정치신인들보다 60% 정도 적게 정치자금을 모금하여 사용했었다.

2018년의 경우를 보자. 갤럽의 가장 최근(8월26일) 트럼프 대통령 지지율은 41%인데, 취임 초기에 비해 현저하게 떨어진 것이며 비슷한 시기의 다른 대통령들보다도 낮은 편이다. 경제여건은 트럼프 대통령 취임 초기나 비슷한 시기 역대 대통령의 경우와 비교해 약간 좋은 편으로, 지난 2분기 GDP가 4.1% 증가했다. 현재까지 44명의 공화당 연방 상·하원의원이 재선에 도전하지 않을 것으로 알려졌는데, 다른 선거에 출마하는 등의 경우를 제외하고 순수한 은퇴는 26명 정도이다. 이것은 은퇴하는 민주당 소속 연방 상-하원의원 8명의 3배가 넘은 숫자이다.

이렇게 개별 지역구나 후보자를 고려하지 않고 거시적인 전국 지표만으로 이번 2018년 중간선거를 예측한다면 트럼프의 공화당에 매우 불리하다. 미국의 선거 전문 정치학자인 게리 제이콥슨과 제이미 카슨의 경우, 역사적인 거시 지표만으로 보았을 때 선거구도 자체는 하원에서 36석, 상원에서 5석 정도가 민주당으로 넘어가는 형상이라고 예측했었다. 물론, 개별 선거구 획정, 현직의원 프리미엄, 선거캠페인 등을 고려할 경우 공화당에게 절대적으로 불리한 것만은 아닌데, 이 요인들은 다음 번의 글에서 다루기로 하겠다.

36개주 주지사 선출

미국은 연방제 국가이다. 수도 워싱턴DC에 위치한 대통령과 의회를 통해 많은 정책들이 입안되고 실행되지만, 실생활과 밀접하게 관련된 중요한 정책들은 50개 각각의 주에서 독자적으로 결정된다. 더불어 주지사의 권한도 매우 크며, 선거 때 미국인들의 주요 관심 대상이다.

올해는 36개의 주에서 주지사 선거가 열린다. 2년 임기인 주가 2개이고 중간선거와 같이 선거를 여는 주가 34개이다. 이외에 9개 주는 대선이 있는 해에, 5개 주는 홀수 해에 주지사 선거를 한다.

주정부가 비교적 독자적으로 운영되고 주지사 위상도 높기 때문에, 주지사 선거가 개별 주의 정치·경제·사회상황에 영향을 더 많이 받는다. 하지만, 역사적으로 보았을 때 연방 상·하원 선거와 마찬가지로 전국 정치와도 부침을 같이 해왔다. 2차 세계대전 이후 역대 중간선거 결과를 보면, 평균적으로 대통령 소속 정당이 4.3명의 주지사를 잃었는데, 이는 선거 대상의 12.0%나 된다. 갤럽의 대통령 지지율과 상관관계가 아주 높은 편이고, 국내총생산(GDP) 성장률 변화에도 크지는 않지만 영향을 받는 듯 보인다. 따라서, 거시 지표만으로 봤을 때 2018년 주지사 선거는 공화당에게 불리하다고 하겠다.

더구나 선거 대상이 되는 주지사 중에서 현재 공화당 소속이 26명, 민주당 소속이 9명이어서, 대통령 소속 정당을 심판하려는 유권자의 심리가 작용한다면 공화당에 더 불리한 요소로 작용할 전망이다. 또 대다수 주지사 선거에는 임기제한(Term Limit) 제도가 있는데, 현역 주지사가 출마할 수 없는 16개 주 중 13개 주에서 현재 공화당이 집권하고 있다.

<박홍민 위스콘신대(밀워키) 정치학과 교수>